« Quantification des politiques versus Démocratisation de la mesure : la gestion publique par les indicateurs à l’épreuve de la participation. les indicateurs sont-ils solubles dans la participation ?

摘要

L'évaluation des politiques publiques contribue à la fois à l’efficacité de l'action publique et à sa légitimation, en déployant une double logique pour renforcer l’intelligibilité et l’acceptabilité de la gestion publique. Cette démarche recourt de plus en plus souvent à des indicateurs de performances, sans questionner le caractère contingent et construit de leur émergence et le sacrifice de la complexité sociale qu'ils induisent. Une double dynamique est perceptible depuis quelques années dans ce domaine. Les pratiques et les discours autour de l’évaluation semblent osciller entre deux registres qui s’opposent sur de nombreux points : d’un côté le renforcement de cette logique managériale et de l’autre des exigences de nouvelles demandes participatives formulées par les groupes concernés par l’action publique.En termes managériaux, les réformes observées dans les modalités de des politiques publiques intègrent de nombreux principes du new public management sous différentes dénominations : démarches de « qualité », «mesure de performance », « culture du résultat »,.. Autant de concepts qui accompagnent la généralisation des dispositifs d’évaluation et de certification par les chiffres. Les exigences en matière de transparence et d’efficacité justifient un développement pléthorique d’indicateurs de performances (IP), car la mesure via un indicateur endosse aussi une fonction de légitimation (Zittoun 2009). En effet, le recours à des mesures de la performance est souvent justifié par une amélioration de l’action publique ainsi qu’à une plus grande « accountability » (Halachmi 2005; Van Thiel et Leeuw 2002) : par leur souci déclaré de transparence, elles semblent prolonger les impératifs de la démocratie et de ses exigences en matière de débats et d’information.D’autre part se multiplient des procédures délibératives qui associent citoyens et gouvernants pour « renforcer l’efficacité de l’action publique, en améliorant son contenu et en favorisant son acceptabilité sociale » (Chevallier 2011 : 227), contribuant au consensus social autour de l’action de l’état qu’elle légitime par ailleurs. « Le détour par l’écoute des citoyens se donne comme une figure obligée de l’action publique et comme un nouvel art de gouverner, comme si désormais il n’était plus possible de prendre de décision sans avoir consulté le public au préalable » (Blondiaux 2008 : 6), dynamique renforcée par l’extension actuelle des nouvelles technologies de l’information et de la communication et les nouveaux réseaux sociaux. Le NPM prône une pratique chiffrée s’appuyant sur une approche top-down, standardisée et uniformisante, basée sur un développement de connaissances statistiques construites à l’échelle du territoire d’intervention. A l’opposé, se dessine le détour vers une participation locale émanant d’une dynamique bottom-up, et proposant une approche localisée et complexe du territoire. Dans le cadre de l’évaluation des politiques publiques, ces deux registres sont en tension. Fraser et coll. ( 2006), résument bien les problèmes respectifs liés à ces deux approches. D’un côté, la question de la possibilité de généralisation de l’information à partir des données locales ; de l’autre le risque de « réduction » de ces données riches et contextualisées, que doivent formater et contrôler les experts en statistiques pour nourrir l’action publique. En effet, nous postulons que la quantification du social opère un double réductionnisme : premièrement un réductionnisme que nous pourrions qualifier de social, par la capacité du chiffre à réduire la complexité sociale à une seule donnée ; deuxièmement un réductionnisme normatif qui tend à faire basculer la focale de l’équité ou de la justice sociale vers la recherche de performance elle-même, celle-là même qui fait l’objet de la mesure et qui est transformée en objectif d’action pour les acteurs (Salais, 2010). Ogien (2009 :14) met en évidence le développement récent d’une science de la modélisation de l’action publique, « contribuant à la colonisation du raisonnement politique par les catégories de l’économie et du management ». Ce qui différencie les nouvelles approches d’évaluation, de qualité, et de mesures de performances de la dernière décennie, c’est la position des chiffres qui en viennent à structurer le processus décisionnel au lieu d’en être les simples auxiliaires (Dahler-Larsen 2012). La contestation de cette suprématie du chiffre est difficile, entre autre parce que les principes du NPM qui président à leur mise en œuvre semblent faire l’objet d’un large consensus et parce que les responsables politiques y trouvent des outils de communication mobilisant de façon particulièrement efficace les structures médiatiques de nos démocraties d’opinion. S’il y a « peu d’espace de résistance à la quantification » (Badet & Jany-Catrice 2010), c’est principalement lié à l’idée selon laquelle l’information sur un phénomène ne peut être que bénéfique à la prise de décision. Par leur potentiel de comparabilité, les chiffres relèguent au second plan les pratiques participatives qui ne peuvent se targuer d’un tel avantage. Pourtant, de nombreux auteurs critiques tendent à démontrer la normativité derrière l’information chiffrée, mettant à l’épreuve leur prétendue objectivité, leur caractère scientifique et leur neutralité. Barré (2010) parle d’un usage manipulatoire qui fait passer pour scientifique une construction en occultant le fait que cette construction est en cohérence avec la vision de ceux qui l’ont élaborée. La force du chiffre fait oublier le caractère conventionnel de son émergence (Desrosières 1993, 2008) : le chiffre « circule dans l’espace public indépendamment de son procédé de fabrication et « il échappe à son créateur pour vivre une vie autonome dans l’espace social » (Bureau 2010 :173) contribuant à peupler celui-ci d’une foule d’indicateurs, une machinerie pour classer et comparer échappant à toute emprise critique. Mais d’un autre côté, au niveau de la mise en œuvre des politiques, les acteurs de terrain cherchent à traduire les indicateurs choisis par des experts éloignés des « réalités » des communautés locales : ces concepts souvent ambigus définis au niveau global mobilisent généralement un nombre limité d’indicateurs synthétiques non représentatifs des problématiques locales : on peut observer cela pour le « développement durable » (Fraser et al. 2006) ou pour la « cohésion sociale » (Fallon et Feron 2013) . - Peut-on combiner ces deux approches ? Comment repenser les démarches participatives dans le cadre d’une sociologie de la quantification (bottom up) ? Les contributions proposent des analyses ciblées dans divers secteurs (cohésion, justice, budget, …) pour démontrer le potentiel politique du chiffre et poser deux lignes de questionnements. - Est il possible de définir des indicateurs de manière participative, en associant les stakeholders aux décisions concernant les conventions de mesures pour une traduction partagée de ce qui compte au niveau local ? De tels dispositifs définis de manière participative ont-ils leur place dans l’action publique ? - Quelle est le potentiel heuristique des démarches empiriques qui, rendant justice à la créativité et à la compétence des acteurs locaux, mettent en évidence des mécanismes locaux (de mise en résistance, ou de complaisance, ou d’autres) en réaction aux cadrages imposés ? Quelles stratégies mobilisent les professionnels du secteur appelés à intérioriser les normes gestionnaires pour échapper aux contraintes des données statistiques et pour mobiliser leur expertise contextuelle ?